自考宪法学完整讲义——第二章宪法的历史发展_第2页

第二节 旧中国宪法的产生和演变

中国宪法产生和发展的历史过程是由三种不同的宪法所共同演绎出来的。这三种宪法分别是从晚清皇帝、北洋军阀政府一直到国民党政府所炮制的伪宪法;中国民族资产阶级所向往的资产阶级民主共和国宪法，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民共和国的宪法。

一、晚清皇帝、北洋军阀、国民党政府的制宪活动与宪法

(一)晚清宪法

二十世纪初的满清王朝已走到了尽头，内忧外患迫使清政权为自救走上了无可奈何的改革之路，于1908年9月公布了《钦定宪法大纲》。1911年10月10日辛亥革命爆发后，作为平息革命的一种手段，清朝政府于11月3日匆匆抛出了《十九信条》。《钦定宪法大纲》分为 “君上大权 ”十四条、“臣民权利义务”九条，共计二十三条。另有附属法“议会法要领”、“选举法要领”。

(二)北洋军阀时期的宪法

辛亥革命结束后不久，中国进入了军阀统治时期。此间出现的宪法文件有四部：分别是《天坛宪草》、《民国约法》、《贿选宪法》、《民国宪法草案》。

1.天坛宪草：1913年10月31日由国会宪法起草委员会三读通过的《民国约法》(草案)，简称，“天坛宪草”(因宪法起草活动在北京天坛祈年殿进行而得名)，是北洋军阀统治时期的第一部宪法性法律草案，共分11章113条。它的具体内容反映了制宪过程中国会与袁世凯的权力争夺。例如，在对总统制与内阁制的选择上，袁世凯唆使其爪牙实行总统制。例如，在对总统制与内阁制的选择上，袁世凯唆使其爪牙实行总统制。例如，在对总统制与内阁制的选择上，袁世凯唆使其爪牙实行总统制。例如，在对总统制与内阁制的选择上，袁世凯唆使其爪牙主张实行总统制，国会以国民党为多数党，则坚持实行内阁制。最后，宪法起草委员会一致否决了总统制，确立采用内阁制。对此袁世凯大为恼火。1914年1月14日他正式下令解散国会，“天坛宪草”便成了死胎。

2、《民国论法》1914年5月1日由袁世凯正式抛出的《民国约法》，又称“袁记约法”共10章68条，其基本特点是取消了责任内阁制和国会对总统行使权力的大部分限制，使总统集立法、行政、司法和军权于一身，成为国家至高无上的统治者。但袁世凯的野心并为因此而满足，1915年12月12日他当上了帝国的皇帝，使辛亥革命仅存的硕果也付之东流。1916年在全国一片讨袁声中，袁世凯的帝国覆灭了，对于《约法》，有学者认为“袁记约法”的出笼，彻底否定了资产阶级民主共和制度，确认了封建军阀专制，从而为袁世凯复辟帝制作了舆论准备。有学者认为《约法》确认了大总统至高无上的权力、为袁世凯以后登基称帝奠定了基础。它虽然也规定人民有一定的权利和自由，但同时又规定将其严格限制在“法律范围内”，使之成为空文。有学者认为约法的颁布标志着袁世凯独裁统治的建立，作为人民权利宣言书的宪法沦为袁世凯的专制工具，这部宪法从内容到实质文里行间都流露着封建反动气息。

3.贿选宪法：贿选宪法是指袁世凯死后，中国进入军阀混战时期，直系头目萝锟以“恢复法统”为护身符，用军队包围国会，以每票五千元大洋收买“猪仔议费”，既“选”出曹锟为总统，又匆忙赶制一部宪法，这部宪法除前言外共13章141条，特点是在资产阶级民主的伪装下实行军阀的独载统治。一方面规定民国为统一的民主国家，并罗列出许多国民的权利和自由。但另一方面又给予总统很大的权力特别是规定大总统得停止会议院或参议院之会议，将国会的活动置于总统操纵之下。该宪法的另一特别是设立《国权》和《地方制度》两章，在中国宪法史上首次对中央与地方的职权作了比较明确的划分，规定了地方政府的权力。对于该部宪法学者们做出了不同评价，有学者认为，《民国宪法》是中国近代史上第一部正式宪法。这部宪法在形式上标榜，民国为统一的民主国，主权属于国民全体，但宪法赋予了总统极大的权力，所谓公民的权利也不过是一种摆记而已。有学者认为，这是旧中国颁布的第一部正式宪法，该宪法是一部形式上以资产阶级议会民主制作招牌，实际上确认反动军阀专制独裁统治的宪法。

4.《民国宪法草案》：曹锟倒台后，段祺瑞当上了“民国临时总执政”。他一上台就声明，法统已坏，无可因袭，随后下令撤销曹锟的“贿选宪法”，并宣告《临时约法》失效。1925年8月3日成立“国宪起草委员会”负责起草案法。经过4个月的起草活动，炮制出一部《民国宪法草案》于12月11日三读通过。由于段祺瑞政府在拥有“决议宪法权”的国民代表大会议召开之前便垮台了，故这部宪法草案也就胎死腹中。

(三)南京国民政府时期的宪法

北伐战争的胜利宣告了北洋军阀几幕制宪丑剧的终结。蒋介石在形式上统一全国后在南京建立国民政府，实行大地主、大资产阶级专政的反动统治，但却打起三民主义的旗帜，先后制定了《民国训政时期约法》，“五五宪草”，和《民国宪法》。

1.《民国训政时期约法》1931年5月12日，国民党一手操办的“国民议会”通过了《民国训政时期约法》该约法共8章计89条。第1章为《总纲》;第2章为《人民之权利》;第3章为《训政纲要》;第4章为《国计民生》;第5章为《国民教育》;第6章为《中央与地方之权限》;第7章为《政府组织》包括《中央制度》与《地方制度》;第8章为《附则》。该约法是利用孙中山军政、训政、宪政之时期学说，以蒋介石“以党治国”的方针为基础，其主要内容是：①确认国民党一党独裁与蒋介石个人独裁的政治制度。②对于节制资本与平均地权的经济政策，既无原则又无条文，只是确认官僚买办的垄断经济权。③对于中央与地方权限的划分，徒有其名而无具体权限之实。对该约法学者们都做出了中肯的评价，有的学者认为，它是国民党政府的第一部宪法性文件。其主要内容是确认国民党一党专政与个人独裁的政治制度。尽管条文上写了“民国之主权属于国民全体，那也不过是民主外衣与文字游戏。有学者认为：它用根本法的形式肯定了国民党一党专政和蒋介石个人独裁的合法性。有学者认为：虽然作为宪法的约法已经颁布，但党治的制度仍未动摇，统治权仍在国民党手中，党权高于一切。党的决定纵与约法有出入，人亦莫得非之。从此角度看，这部宪法并未成为中国的政治体制的进步做出积极贡献。

2、五五宪草：1931年全国掀起了抗日高潮，全国人民一致要求国民结束训政，还政于民。在这种社会背景下，为了缓和国内矛盾，1936年5月5日国民政府公布了《民国宪法草案》，史称《五五宪草》。全文八章一百四十八条，对其内容，学者们一般归纳为：①赋予总统无上的权力，如规定“总统为国家元首”、“统率全国陆海空军”、“公布法律、发布命令、宣战、媾和、缔约、戒严、赦免、任免官员以及对国家紧急事变的处置权”;②确认并保障蒋宋孔陈四大家族垄断集团的利益，如规定土地、矿物属于国有与公营;③规定人民享有权利的同时又做出法律上的种种限制。

3、《民国宪法》：抗战胜利后，经过中国共产党的倡议和努力，1946年1月在重庆召开了政治协商会议，通过了“政协关于宪草问题的决议”，确定了实行“国会制”、“内阁制”及“省自治”，保障人民权利自由及少数民族自治权等原则，但国民党撕毁和谈协议，向解放区发动全面进攻，非法召开了“国民大会”，并于40天后通过了《民国宪法》。《民国宪法》共有14章175条，基本上是把“五五宪草”移植过来，加以改头换面。它在中央政权组织形式上，名为实行国会制与责任内阁制，实则为总统独裁制，总统拥有凌驾于一切机关之上的大权;在中央与地方的关系上，各为省县地方自治，实则中央集权，唯蒋介石之命是从;名义上人民享有较广泛的权利自由，但实际上要受到很多限制;它在保护的幌子下将国家资源财富确认为官僚资本所有;它还对五权分立机构的设置和权限及国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化、边疆地区等基本国策作了原则性规定。

二、中国民族资产阶级宪法《民国临时约法》

1912年1月1日，民国临时政府在南京成立，它宣告了延续两千多年的中国封建制度的灭亡和资产阶级民主共和国的诞生。以孙中山为首的资产阶级革命派，于3月11日颁布了《民国临时约法》，全文计有7章(总纲，人民，参议院，临时大总统、副总统、国务院、法院，附则)，分为56条，在正式宪法未制定以前，有与宪法相等的法律效力。其内容主要是：(1)规定“民国之主权，属于国民全体”“民国由人民组织之”，这是资产阶级“主权在民”原则的体现。(2)规定民国是统一的多民族国家。(3)根据资产阶级民主自由的原则，用专章规定人民享有的权利和义务。(4)根据资产阶级三权分立的原则，规定中央国家机关的设置，《临时约法》规定，民国的统治权由参议院、临时大总统、国务院、法院行使。(5)在附则中规定了严格的修改程序。对于《临时约法》，学者大都地辩证地给予了积极的评价。

三、新民主主义革命时期人民革命根据地的宪法文件

从“五四”运动到新中国诞生的30年，中国处于新民主主义革命时期，其间经历了反对北洋军阀与国民党反动派的反复曲折斗争，也是中国人民争取民主宪政的新时期。中国出现了革命与反革命两个政权同时并存、互相排斥的局面。由于形势的发展与需要以及社会关系的不断变化，革命根据地在不同历史时期相继颁布了若干宪法性文件，其中最重要的的有《苏维埃共和国宪法大纲》、《陕甘宁边区施政纳领》和《陕甘宁边区宪法原则》。

1、《苏维埃共和国大纲》

《苏维埃共和国宪法大纲》(简称《宪法大纲》由1931年11月第一次全国工农兵代表大会通过，1934年1月在第一次全国工农兵代表大会上作了修改，其中主要是增添了“同中农英国地联合”的原则性条文，扩大了工农政权的社会基础。此外还有几十处文字上的修改。《宪法大纲》共有17条，其主要内容是：(1)确认革命政权的性质即工农民主专政，任务为反对帝国主义和封建主义。(2)规定工农兵代表大会是政权的组织形式，闭幕期间全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。(3)规定工农劳动人民在政治、经济、文化各个方面的基本权利。(4)宣布民族平等，规定外交政策的基本原则，宣布民族的完全自由与独立，不顾认帝国主义在华的一切特权，宣布一切与反革命政府订立的不平等条约无效，否认反革命政府的一切外债，在苏维埃领域内，帝国主义手中的银行、海关、矿山工厂等一律收归国有。

2、《陕甘宁边区施政纲领》：抗日战争期间实现了第二次国共合作，建立统一战线，同赴国难，中共在当时形势要求下调整了自己政策与纲领，1941年11月陕甘宁边区第二届参议会通过了《施政纲领》作为边区的宪法性文件。施政纲领由序言与21条组成，其内容为：(1)规定边区政权的主要任务是各阶级、各党派团结抗日，保卫中国;(2)实行民主建政，规定选举联盟，中共与各党派参政的“三三制”原则;(3)规定对地主和资本家的经济政策，保护私有财产，奖励私人企业;(4)规定民族平等与自治原则;(5)赋予抗日人民(含地主、资本家、工人、农民)的人权、政权、财权及各种政治自由。学者们认为该《纲领》，具有重大的意义，为后来的政权和法制建设提供了良好的经验，对于该文件的意义的具体表现并未作出详细的评述。

3、《陕甘宁边区宪法原则》1946年4月，在延安召开的第三届边区参议会第一次会议上通过了《陕甘宁边区宪法原则》(简称《宪法原则》)它反映了当时中国面临两种前途与命运的形势，体现了中国共产党提出建立一个自由、民主、独立的新民主主义国家的政策原则。它共有五个部分，计26条。主要的内容是：(1)规定政权的组织形式是各级人民代表大会制;(2)确认人民的权利自由，即法定的政治、经济、文化和武装自卫的权利及其在物质上的保障;(3)规定司法制度，各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉，禁止司法、公安机关以外的任何机关的逮捕审讯权，保障人民的控告权;(4)规定经济政策，保障耕者有其田，劳动者有职业，企业有发展机会，以公营、合作、私营等形式组织人力和物力，以促进繁荣消灭贫困，欢迎外来投资，保障其合理利润;(5)规定文化卫生方面任务，普及并提高人民文化水准，消灭文盲，减少疾病与死亡现象，这些规定在当时起积极作用，对以后的政权与法制建设有深远影响。