2016年土地估价师《管理基础与法规》考点讲义:土地执法监察

　　土地执法监察

　　(一)土地执法监察的概念

　　土地监察是土地监督检查的简称。它是指县级以上人民政府土地行政主管部门按照法定程序和方式，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动。它包括以下几层涵义：

　　(1)土地监督检查的主体是代表国家行使土地管理职权的县级以上人民政府土地行政主管部门。

　　(2)土地监督检查的对象不仅包括土地管理的相对人，而且还包括享有土地征用和建设用地审批权的地方各级人民政府及代表政府行使土地管理权的土地行政主管部门，这是土地监督检查的重要特征之一。

　　土地监督检查的对象是与土地发生法律关系的土地管理者、土地所有者和土地使用者。

　　(3)土地监督检查的内容是对土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁。

　　(4)土地监督检查的目的是实现国家的土地管理职能，保证土地管理法律法规的全面实施。实行土地的社会主义公有制，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，有计划地合理调配国民经济各部门对土地的需求，实行土地的用途管制制度，是我国土地管理制度的基本特征。

　　(二)土地违法行为及处罚

　　1.非法转让土地

　　(1)买卖或者以其它形式非法转让土地的认定

　　买卖或者以其它形式非法转让土地，是指违反法律规定，将土地权利完全或部分地转移给他人的行为。只要实际上发生了一方违法地将土地权利完全转移给另一方，另一方支付价金，则可以认定为买卖。对在实质上非法将土地权利完全地、永久地提供给另一方，另一方为此支付价金的，应定性为“买卖土地”;对将土地违法地有期限地提供给他方使用，或者一方支付金钱以外的标的物，另一方提供土地的，则应定性为“以其它形式非法转让土地”。

　　(2)对买卖或者以其它形式非法转让土地的处罚根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要包括以下几种：

　　1)没收违法所得。所谓违法所得，是指依照违法行为，一方应当交付给另一方的钱或物

　　2)限期拆除新建的建筑物和其它设施。

　　3)没收新建的建筑物和其它设施。

　　4)罚款。

　　5)行政处分。给予行政处分的对象，是买卖或者以其它形式非法转让土地的单位的直接负责的主管人员和其它直接责任人员。行使行政处分权的机关是有关责任人员的所在单位或者上级机关。给予行政处分的依据，是《国务院关于行政机关工作人员的奖惩暂行规定》和《企业职工奖惩条例》。

　　6)刑事责任。主要是指买卖或者以其它形式非法转让土地，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第二百二十八条时，构成非法转让土地使用权罪的情形。构成非法转让土地使用权罪的，应当依法由检察机关提起公诉，依照刑事诉讼的有关规定追究刑事责任。

　　2.破坏耕地

　　(1)对破坏耕地行为的认定

　　破坏耕地行为，有以下几种表现形式，一是占用耕地建窑、建坟;二是未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，使土地种植条件遭到破坏;三是因土地开发造成土地沙化、盐碱化的。认定破坏耕地行为，一个非常重要的标准就是耕地质量受到破坏。

　　(2)对破坏耕地行为的处罚

　　1)责令限期改正或者治理。即由作出处罚决定的土地行政主管部门责令违法者自行纠正其违法行为，并责令其在一定期限内对其违法行为所造成的后果采取措施进行治理，以减轻其违法行为所造成的后果。这是一种补救性质的处罚，其目的在于使被破坏的耕地得以恢复，以保证现有耕地的数量和质量。

　　2)罚款。对于破坏耕地的行为，可以并处罚款，但是否处以罚款，应当由作出处罚决定的土地行政主管部门视违法行为所造成的后果来确定。罚款的具体标准和幅度，应由《土地管理法实施条例》作出明确规定。

　　3)刑事责任。当破坏耕地的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条时，即构成破坏耕地罪，承担相应的刑事责任。

　　3.非法占用土地

　　(1)对非法占用土地行为的认定

　　非法占用土地的行为有以下几种表现形式，一是未经批准，擅自占用土地的行为;二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地的行为;三是超过批准的数量，多占土地的行为;四是超过 省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，多占土地的行为。

　　对“未经批准非法占地”和“骗取批准非法占地”这两种违法行为，虽然处罚方式并无区别，但在具体定性时应注意把握其区别。认定骗取批准非法占地，应注意把握三个条件，一是行为人申请用地时有骗取批准的主观故意，这种故意可能表现为隐瞒或者虚构户籍人口数量、隐瞒原土地使用面积或土地利用现状、将耕地申报为非耕地等;二是行为人实施骗取行为后，已经取得了用地批准文件，没有取得的，骗取批准行为不能成立。已经取得的，即使用地批准文件是越权批准的无效文件，骗取行为依然成立;三是行为人已经实施了占地行为。未经批准非法占地的一个显著特征是行为人没有取得任何批准文件而擅自使用土地。因此，是否取得用地批准文件，是两者的根本区别所在。

　　(2)对非法占用土地行为的处罚

　　根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要有：

　　(1)责令退还非法占用的土地。

　　(2)限期拆除新建的建筑物和其它设施。

　　(3)没收新建的建筑物和其它设施。

　　(4)罚款。

　　(5)行政处分。给予行政处分的对象是非法占地单位的直接负责的主管人员和其它直接责任人员。给予行政处分的依据是《国务院关于行政机关工作人员奖惩暂行规定》和《企业职工奖惩条例》。行使行政处分的机关是有关责任人员的所在单位或者上级机关。

　　(6)刑事责任。主要是指非法占用土地的行为情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条时，行为人应当承担刑事法律责任，包括有期徒刑或者拘役、单处或者并处罚金等。需要说明的是，构成此罪，必须是非法占用耕地。

　　4.农村村民非法占用土地建住宅

　　(1)农村村民非法占用土地建住宅的认定

　　农村村民非法占用土地建住宅，有以下几种表现形式：一是农村村民未经批准非法占用土地建住宅;二是农村村民采用欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅;三是农村村民建住宅的面积超过了省、自治区、直辖市规定的标准。认定农村村民非法占用土地建住宅，其主体必须是没有城镇户口的农村村民。此外，建住宅不仅包括农村居民建住房，还应当包括兴建与所建住房的居住生活有关的其它建筑物和设施，包括厨房、厕所等。

　　(2)对农村村民非法占用土地建住宅的处罚

　　《土地管理法》对农村村民非法占用土地建住宅的处罚规定了两种方式，一是责令退还非法占用的土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

　　5.非法批地

　　(1)对非法批地行为的认定

　　根据《土地管理法》的有关规定，非法批地行为有以下几种表现形式：一是没有批准权的单位非法批准，例如县级人民政府批准农用地转用，就是非法批准，其原因是主体不合法;二是虽有批准权但超越了批准权限而非法批准，例如省级人民政府批准占用基本农田就是非法批准;三是违反土地利用总体规划而非法批准，即由于批准内容违法而导致的非法批准;四是违反法律规定的程序而非法批准。

　　(2)对非法批地行为的处罚

　　非法批地行为的处罚形式有两种：行政处分和刑事责任。非法批地行为，在行政上是一种渎职行为，要承担行政法律责任，主要是对非法批地的直接负责的主管人员和其它直接责任 人员，由其所在单位或上级机关，依据《国务院关于行政机关工作人员奖惩暂行规定》给予行政处分。

　　当非法批准征用、占用土地，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第四百一十条。构成非法批准征用、占用土地罪时，要依照《刑法》的有关规定，承担有期徒刑或者拘役的刑罚处罚。

　　(3)对非法批准的土地的处罚

　　当事人由于非法批准而使用的土地，由于批准文件是无效的，那么依据此文件而使用的土地在实体上便没有法律依据。因此，当事人必须予以退还。如果拒不退还的，当事人就要承担非法占用土地的法律责任，包括责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，并处罚款等。但是因非法批准而使用土地的当事人，因退还土地而遭受的损失，可以依法申请行政赔偿。

　　6.其他违法行为

　　(1)非法侵占、挪用征地费的法律责任

　　1)对非法侵占、挪用征地费行为的认定

　　非法侵占征地费，是单位或个人将属于农民集体所有的土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为已有的行为;非法挪用征地费，是单位或个人将被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费挪作他用，以谋取利益的行为。

　　2)对非法侵占、挪用征地费行为的处罚

　　根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要有：刑事责任和行政处分。

　　①刑事责任。非法侵占征地费的行为，触犯《中华人民共和国刑法》的有关规定时，要依照《中华人民共和国刑法》第二百七十一条关于“公司、企业或者其它单位的人员，利用职务上的便利，将本单位的财物非法占为已有，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役;数额巨大的，处五年以上有期徒刑可以并处没收财产“的规定，追究相应的刑事责任。非法挪用征地费，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》的有关规定时，依照《中华人民共和国刑法》第二百七十二条关于“公司、企业或者其它单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷他人，数额较大，超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役;挪用本单位资金数额巨大的，或者数额较大不退还的，处三年以上十年以下有期徒刑“的规定，承担相应刑事责任。

　　②行政处分。非法侵占、挪用征地费行为不构成犯罪的，要给予单位直接负责的主管人员和其它责任人员行政处分，包括警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除等。

　　(2)拒不交还土地的法律责任

　　1)对拒不交还土地行为的认定

　　拒不交还土地行为，包括两种情况：

　　一种是依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还土地的，依照《土地管理法》的有关规定，有下列情形之一的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：①为公共利益需要使用土地的;②为实施城市规划进行旧城改造，需要调整使用土地的;③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;④因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的;⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照这一规定依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还土地的，即构成拒不交还土地的违法行为。

　　另一种情况是临时使用土地期满，当事人拒不交还土地的。依照《土地管理法》的有关规定，建设项目施工，需要材料堆场、运输道路和其它临时设施，架设地上线路、铺设地下管线、建设其它地下工程、进行地质勘查等，可临时使用土地，期限一般不得超过2年。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。临时用地期满，当事人拒不交还临时使用的土地的，即构成拒不交还土地的违法行为。

　　2)对拒不交还土地行为的处罚对拒不交还土地的违法行为，根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要是责令交还土地，并处以罚款。罚款的具体标准和幅度，《土地管理法》没有明确规定，应依照修订后的《土地管理法实施条例》所规定的标准和幅度执行。

　　(3)非法转让集体土地的法律责任

　　《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。“非法转让集体土地的行为，有以下几种表现形式：一是将农民集体的土地使用权出让给单位或个人进行非农业建设;二是将农民集体的土地使用权有偿或者无偿地转让给单位和个人进行非农业建设;三是将农民集体的土地使用权出租给单位或个人进行非农业建设。但是，依照《土地管理法》的有关规定，符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的，不构成非法转让集体土地的违法行为。

　　对于非法转让集体土地的违法行为，根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要是责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

　　(4)不办理土地变更登记的法律责任

　　依照《土地管理法》的有关规定，依法改变土地权属主体和土地用途等，都应办理土地变更登记，土地变更登记制度是《土地管理法》所确立的一项重要制度，它对维护土地所有者和使用者的合法权益、抑制土地投机、规范土地市场的正常秩序、保证国家土地税收具有十分重要的意义。

　　(5)土地行政主管部门工作人员的法律责任

　　1)对土地行政主管部门工作人员违法行为的认定

　　《土地管理法》规定，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚构不成犯罪的，依法给予行政处分。所谓玩忽职守，是指土地行政主管部门的工作人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的职责，致使国家财产和人民利益受到损失的行为。所谓滥用职权，是指土地行政主管部门工作人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。所谓徇私舞弊，是指土地行政主管部门的工作人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批准征用、占用土地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。

　　2)对土地行政主管部门工作人员违法行为的处罚

　　对土地行政主管部门工作人员违法行为的处罚形式有两种：刑事责任和行政处分。

　　①刑事责任。当土地行政主管部门工作人员在土地管理工作岗位上玩忽职守，滥用职权，构成犯罪的，要依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条关于“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使国家财产和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严惩重的，处三年以上七年以下有期徒刑“的规定，追究刑事责任。土地行政主管部门的工作人员徇私舞弊，对依法应当移交检查机关追究刑事责任的不移交，构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第四百零二条的规定追究刑事责任;对非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第四百一十条追究刑事责任。

　　②行政处分。土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不构成犯罪的，由上级机关给予行政处分。

　　(三)土地执法监察的内容

　　土地执法监察的内容是对土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁。法律制裁主要是追究行政责任，包括给予当事人行政处罚或行政处分，将土地犯罪移送有关机关处理等。

　　(四)土地执法监察的意义

　　1.土地执法监察是保证土地管理各项法律法规实施的重要手段;

　　2.土地执法监察是维护土地权利当事人合法权益的重要途径;

　　3.土地执法监察是防止国家土地资产流失的重要方式;

　　4.土地执法监察是维护土地管理和土地市场秩序，促进土地资源可持续利用的基本途径。